Assalamualaikum dan perlu pendalaman lebih lanjut. Oleh karena itu,

Assalamualaikum Wr.Wb.

Puji syukur penulis panjatkan
kehadapan Tuhan Yang Maha Esa karena atas berkat rahmat-Nya karya tulis yang
berjudul “Analisis Pembiayaan Defisit Anggaran Berupa Utang” dapat diselesaikan
tepat pada waktunya.

We Will Write a Custom Essay Specifically
For You For Only $13.90/page!


order now

Karya tulis ini disusun untuk memenuhi
tugas mata kuliah Pelaksanaan APBN. Dalam penyusunan karya tulis ilmiah ini,
penulis mendapat banyak bantuan, masukan, bimbingan, dan dukungan dari berbagai
pihak. Untuk itu, melalui kesempatan ini penulis menyampaikan terima kasih yang
tulus kepada semuanya.

Penulis menyadari bahwa karya tulis ini masih jauh dari sempurna dan
perlu pendalaman lebih lanjut. Oleh karena itu, penulis mengharapkan kritik dan
saran dari pembaca yang bersifat konstruktif demi kesempurnaan karya tulis
ilmiah ini. Penulis berharap semoga gagasan pada karya tulis ini dapat
bermanfaat.

A.
Latar Belakang

            Setiap tahunnya sistem APBN
Indonesia disusun dengan konsep anggaran defisit” (Kusumaningrum. 2014). Sebelum
tahun 2000 Indonesia menganut sistem anggaran berimbang, namun kemudian
digantikan dengan sistem defisit anggaran. Sistem defisit anggaran adalah sistem
anggaran dengan pengeluaran negara lebih besar daripada penerimaan negara.
Intinya, penerimaan negara tidak mencukupi untuk membiayai seluruh pengeluaran
pemerintah. Defisit anggaran adalah anggaran yang terbukti direncanakan untuk defisit,
sebab budget constraint, pengeluaran pemerintah direncanakan lebih besar dari
penerimaan pemerintah (G>T) untuk memenuhi tujuan bernegara (Rahardja dan
Manurung. 2004). Defisit anggaran menurut (Anwar, Khoirul. 2014) adalah sebuah
anggaran ketika terjadi pengeluaran lebih besar dari pajak. Sedangkan menurut (Dornbusch,
Fischer, dan Startz.2000) defisit anggaran adalah selisih antara jumlah uang
yang dibelanjakan pemerintah dan penerimaan dari pajak. Kombinasi dari besaran
pengeluaran dan penerimaan pemerintah terangkum dalam sebuah anggaran
pemerintah.

            Dalam perkembangannya selama Pelita
I sampai akhir Pelita VI pada tahun 1998 defisit APBN ini menunjukkan jumlah
yang cenderung berfluktuasi. Disisi lain, dalam periode yang sama sektor swasta
yang dicerminkan oleh pengeluaran konsumsi masyarakat dan investasi swasta juga
mengalami perubahan setiap tahunnya (Agus,2005). Ketika krisis mulai melanda
Indonesia pada pertengahan 1997, kondisi keuangan negara sebenarnya tidak
terlalu buruk. Pada tahun 1996 APBN surplus sebesar 1,9% dari PDB, utang
pemerintah dari luar negeri adalah USD 55.3 miliar atau sekitar 24% dari PDB
sedangkan utang dalam negeri tidak  ada.
Realisasi APBN 1997 sampai dengan semester I juga baik. Surplus anggaran
setengah tahun itu adalah 1,8% dari PDB dan utang pemerintah tidak banyak
berubah. Krisis telah mengubah itu semua, defisit anggaran membengkak dan

hutang
pemerintah meningkat tajam. Pada akhir Juni 1997 total hutang luar negeri
meningkat menjadi USD140 miliar (sekitar 100% dari PDB). Pembayaran cicilan dan
bunga hutangnya mendekati sepertiga dari ekspor barang dan jasa. Dalam krisis
mata uang tahun 1997, rupiah terdepresiasi tajam sampai tingkat dimana sulit
untuk dijelaskan hanya dengan perubahanfundamental ekonomi, sehingga menyebabkan
memburuknya keadaan semua perusahaan dan institusi finansial (Darsono, 2005). Pada
tahun 1998 adalah tahun yang paling kelabu dalam krisis,Indonesia mengalami
kombinasi dua penyakit ekonomi yang paling fatal yaitu; sektor riil yang macet
dan hiper inflasi. Tahun tersebut PDB telah anjlok sampai 13%, inflalsi
mencapai sekitar 78% dengan harga makanan meningkat lebih dari dua kali lipat,
kurs fluktuatif tak menentu serta anggaran negara berubah dari surplus menjadi
defisit 1,7% dari PDB (Darsono, 2005).

Pada
dasarnya konsep anggaran defisit bertujuan untuk memacu pertumbuhan ekonomi dan
menciptakan ekspansi fiskal. Pembangunan ekonomi tidak hanya tertumpu pada
pertumbuhan ekonomi saja tetapi juga pada peningkatan kesejahteraan, keamanan, serta
kualitas sumber daya termasuk sumber daya manusia dan lingkungan hidup. Khususnya
pertumbuhan ekonomi, diperlukan kebijakan yang kondusif agar tercapai peningkatan
pertumbuhan ekonomi setiap tahun sesuai dengan yang sudah ditargetkan. Agar
terciptanya suatu ekspansi fiskal, pemerintah menggunakan kebijakan
penganggaran defisit. Kebijakan anggaran defisit adalah kebijakan yang
menghendaki/menginginkan posisi pengeluaran negara lebih besar dari pada posisi
penerimaan negara dalam satu tahun anggaran. Akibat dari kebijakan anggaran
defisit adalah dibutuhkannya pembiayaan untuk menutupi defisit anggaran. Kebijakan
ini bertujuan untuk menutupi keuangan pemerintah yang defisit, walaupun pada
kenyataannya banyak menimbulkan kontroversi.

Menurut Undang-Undang Nomor 17 Tahun 2003 Tentang Keuangan Negara,
yang dimaksud dengan pembiayaan adalah semua penerimaan yang akan dibayar
kembali dan semua pengeluaran yang akan diterima kembali, baik pada tahun
anggaran yang bersangkutan maupun tahun anggaran berikutnya. Pembiayaan
defisit anggaran dapat bersumber dari pembiayaan dalam negeri dan pembiayaan
luar negeri. Dalam rangka membiayai defisit anggaran pemerintah akan
mengedepankan prinsip kemandirian dengan lebih memprioritaskan pendanaan yang
bersumber dari dalam negeri. Namun pada
kenyataannya apabila kita melihat laporan APBN yang telah diterbitkan oleh
pemerintah Indonesia bahwa Indonesia belum bisa melakukan pembiayaan tersebut
dengan usaha dalam negeri. Terbukti dengan masih adanya akun pembiayaan luar negeri
(netto). Kebutuhan pembiayaan anggaran tersebut dipenuhi baik dari sumber
pembiayaan utang maupun pembiayaan non utang.

Pembiayaan melalui utang menjadi tulang punggung
pembiayaan defisit di Indonesia selama ini, baik utang dalam negeri maupun luar
negeri. Utang atau dalam konteks ini utang negara berdasarkan Undang-Undang
Nomor 1 Tahun 2004 Tentang Perbendaharaan Negara merupakan jumlah uang yang
wajib dibayar pemerintah pusat dan/atau kewajiban pemerintah pusat yang dapat
dinilai dengan uang berdasarkan peraturan perundang-undangan yang berlaku,
perjanjian, atau berdasarkan sebab lain yang sah. Untuk mengkaji sumber
pembiayaan utang dalam negeri sebagai instrumen kebijakan defisit anggaran,
maka penulis tertarik untuk membahas tentang Analisis Pembiayaan Defisit
Anggaran Berupa Utang.

Menurut
Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2004 Tentang Perbendaharaan Negara utang merupakan
jumlah uang yang wajib dibayar pemerintah pusat dan/atau kewajiban pemerintah
pusat yang dapat dinilai dengan uang berdasarkan peraturan perundang-undangan
yang berlaku, perjanjian, atau berdasarkan sebab lain yang sah. Sedangkan
menurut UUK No. 37 Tahun 2004 Pasal 1 ayat (6) utang adalah kewajiban yang
dinyatakan atau dapat dinyatakan dalam jumlah uang baik dalam mata uang
Indonesia maupun mata uang asing, baik secara langsung maupun yang akan timbul
dikemudian hari atau kontinjen, yang timbul karena perjanjian atau
Undang-Undang dan wajib dipenuhi oleh debitor dan bila tidak dipenuhi memberi
hak kepada kreditor untuk mendapat pemenuhannya dari harta kekayaan debitor. Terdapat
eberapa istilah terkait dengan utang pemerintah adalah:

a.       Refixing
rate adalah porsi utang Pemerintah Pusat yang terekspos perubahan tingkat bunga
dalam waktu setahun mendatang.

b.      Average
time to maturity adalah rata-rata jatuh tempo pokok utang Pemerintah Pusat.

c.       Debt
Service Ratio (DSR) utang Pemerintah Pusat adalah rasio pembayaran utang pokok dan
bunga utang luar negeri Pemerintah Pusat terhadap penerimaan transaksi berjalan

Utang
diperlukan negara untuk membiayai defisit APBN (Anggaran Pendapatan Belanja
Negara). Pembiayaan APBN melalui utang merupakan
bagian dari pengelolaan keuangan negara yang lazim dilakukan oleh suatu negara.
Utang merupakan instrumen utama pembiayaan APBN untuk menutup defisit, dapat
pula digunakan untuk membayar kembali utang yang sudah jatuh tempo (debt refinancing). Ketika refinancing dilakukan, dilakukan
dengan terms and condition (biaya
dan resiko) utang baru yang lebih baik.

2. Cara Pemerintah Memperoleh Sumber
Pembiayaan Berupa Utang.

            Pemerintah membutuhkan pembiayaan
guna menutupi APBN yang mengalami defisit. Realisasi penerimaan perpajakan yang
tidak sesuai target menyebabkan defisit semakin besar dari jumlah defisit yang
telah ditetapkan sebelumnya. Oleh karena itu pemerintah membutuhkan sumber
pembiayaan berupa utang. Pemerintah memperoleh sumber pembiayaan berupa utang
dengan melakukan pinjaman maupun dengan cara menerbitkan Surat Berharga
Nasional.

a.
Melakukan Pinjaman

            Pinjaman merupakan salah satu jenis
utang negara. Pinjaman negara terdiri dari:

1)
Pinjaman Luar Negeri

Menurut PP Nomor 10 Tahun 2011 Tentang Tata Cara
Pengadaan Pinjaman Luar Negeri dan Penerimaan Hibah, Pinjaman Luar Negeri
adalah setiap pembiayaan melalui utang yang diperoleh Pemerintah dari Pemberi
Pinjaman Luar Negeri yang diikat oleh suatu perjanjian pinjaman dan tidak
berbentuk surat berharga negara, yang harus dibayar kembali dengan persyaratan
tertentu. Pinjaman Luar Negeri Dapat berasal dari World Bank, Asian
Development Bank, Islamic Development Bank dan kreditor bilateral (Jepang,
Jerman, Perancis dll), serta Kredit Ekspor. Pinjaman luar negeri ini terbagi
lagi menjadi dua jenis, yaitu :

a)     
Pinjaman Tunai:

Untuk budget support dan pencairannya
dikaitkan dengan pemenuhan Policy Matrix di bidang kegiatan untuk mencapai MDGs
(pengentasan kemiskinan, pendidikan, pemberantasan korupsi), pemberdayaan
masyarakat, policy terkait dengan climate change dan infrastruktur. change dan
infrastruktur.

b)     
Pinjaman Kegiatan:

Untuk pembiayaan proyek infrastruktur di berbagai
sektor (perhubungan, energi, dll); proyek-proyek dalam rangka pengentasan
kemiskinan (PNPM).

2)
Pinjaman Dalam Negeri

Menurut PP Nomor 54 Tahun 2008 Tentang Tata Cara
Pengadaan dan Penerusan Pinjaman Dalam Negeri, yang selanjutnya disingkat PDN adalah setiap pinjaman oleh
Pemerintah yang diperoleh dari Pemberi Pinjaman Dalam Negeri yang harus dibayar
kembali dengan persyaratan tertentu, sesuai dengan masa berlakunya. Pengadaan
Pinjaman Dalam Negeri, yang selanjutnya disebut dengan Pengadaan PDN adalah
pengadaan pinjaman dalam mata uang rupiah yang dilakukan oleh Pemerintah, yang
bersumber dari Pemerintah Daerah, Badan Usaha Milik Negara, dan Perusahaan Daerah,
yang digunakan untuk membiayai Kegiatan tertentu. Pemberi Pinjaman Dalam
Negeri, yang selanjutnya disebut Pemberi PDN adalah BUMN, Pemerintah Daerah,
dan Perusahaan Daerah yang memberi pinjaman kepada Pemerintah.

 

b. Menerbitkan Surat Berharga Negara (SBN)

            Surat
Berharga Nasional (SBN) merupakan bentuk lain dari utang negara selain
pinjaman. SBN dalam Rupiah dan valuta asing, tradable &
non-tradable, fixed & variable. Surat Berharga Nasional terdiri dari:

1)
Surat Utang Negara (SUN)

Menurut UU Nomor 24 Tahun 2002 Tentang Surat Utang
Negara, Surat Utang Negara adalah  surat
berharga yang berupa surat pengakuan utang yang dijamin pembayaran bunga dan
pokoknya oleh negara RI sesuai masa berlakunya. Menurut Pasal 2 UU Nomor 24 Tahun 2002 Tentang Surat Utang Negara,
SUN berbentuk warkat dan tanpa warkat. SUN juga diterbitkan dalam bentuk yang
dapat diperdagangkan (tradable) atau tidak dapat diperdagangkan (non-tradable)
di pasar sekunder. Jenis Surat Utang
Negara terbagi menjadi :

a)     
Surat Perbendaharaan Negara (SPN/T-Bills)

Surat
Perbendaharaan Negara memiliki karakteristik jangka pendek (s.d. 12bulan) dan pembayaran
bunga secara diskonto.

b)      Obligasi
Negara (ON)

Obligasi
Negara memiliki jangka waktu lebih dari 12 bulan dengan kupon dan/atau dengan
pembayaran bunga secara diskonto. Obligasi Negara terdiri dari Obligasi Negara dengan Kupon (Coupon Bond) dan Obligasi Negara dengan Bunga Diskonto (Zero Coupon).

2)
Surat Berharga Syariah Negara (SBSN)

Menurut UU Nomor 19 Tahun 2008 Tentang Surat Berharga Syariah
Nasional, SBSN adalah Surat Berharga Negara yang diterbitkan berdasarkan prinsip
syariah, sebagai bukti atas bagian penyertaan terhadap Aset  SBSN, baik dalam mata uang rupiah maupun
valuta asing. Aset SBSN
adalah objek pembiayaan SBSN dan/atau Barang Milik Negara yang memiliki nilai
ekonomis, berupa tanah dan/atau bangunan maupun selain tanah dan/atau bangunan,
yang dalam rangka penerbitan SBSN dijadikan sebagai dasar penerbitan SBSN. SBSN
diterbitkan dalam bentuk warkat atau tanpa warkat. SBSN juga terdiri atas SBSN
yang dapat diperdagangkan (tradable) dan tidak dapat diperdagangkan
(non-tradable).

 

B. Peran Utang Dalam
Membiayai Defisit Anggaran.

            Utang
merupakan bagian dari kebijakan fiskal (APBN) yang menjadi bagian dari
kebijakan pengelolaan ekonomi secara keseluruhan. Dengan adanya pengelolaan
ekonomi diharapkan dapat terciptanya kemakmuran rakyat dalam menciptaan
kesempatan kerja (pro job), mengurangi kemiskinan (pro poor), memperkuat
pertumbuhan ekonomi (pro growth). Selain itu, dengan adanya pertumbuhan ekonomi
diharapkan dapat meningkatkan keamanan dan ketertiban di lingkungan masyarakat.
Sebagian besar orang memiliki asumsi bahwa utang selalu memberikan dampak yang
negatif  untuk kedepannya. Asumsi ini jelas
tidak benar. Sebenarnya utang dapat memberikan efek positif  bagi pembangunan terutama ketika terjadi
defisit anggaran. Ketika defisit anggaran terjadi atau kebijakan tersebut
diambil, perekonomian diarahkan pada jalur ekspansif yang dapat mempercepat
pertumbuhan ekonomi. Dalam jangka panjang hal ini akan berdampak baik pada
iklim perekonomian dan kesejahteraan. Kekurangan dana yang ditutupi dari
pembiayaan akan membantu mencapai tujuan tersebut. Pada tahun 2017 defisit anggaran
sebesar Rp330.167.788.571 dan berhasil ditutup dengan akun pembiayaan utang
sebesar Rp383.690.492.775. Hal ini menunjukkan bahwa pembiayaan berupa utang
menjadi sumber pembiayaan utama bagi Indonesia. Utang memiliki peranan yang
sangat vital dalam membiayai defisit anggaran.

Dari tahun 2012 sampai September 2017 total
utang pemerintah pusat meningkat setiap tahunnya mengikuti kebutuhan pembiayaan
defisit APBN serta akibat dari penambahan (akumulasi) dari utang tahun-tahun
sebelumnya. Dengan adanya peningkatan jumlah utang menunjukkan bahwa pemerintah
melakukan utang setiap tahunnya guna membiayai defisit anggaran. Dapat
dikatakan bahwa untuk saat ini Indonesia sangat bertumpu pada utang untuk
membiayai defisit.

 

C.
Pengelolaan Utang

Dalam pengelolaan utang dibutuhkan
prinsip-prinsip pengelolaan utang agar utang menjadi efektif, efisien,
transparan, dan akuntabel. Prinsip-prinsip pengelolaan utang antara lain:

1. Prinsip Efektivitas Biaya

Harus diupayakan
untuk memperoleh sumber dana dengan biaya yang relatif rendah dan risiko yang
dapat diterima.

2. Prinsip Kehati-hatian

Proses pengambilan keputusan
agar dilakukan
dengan mengutamakan kehati-hatian, dengan menghindari keputusan yang bersifat
spekulatif.

3. Diversifikasi

Dalam proses mendapatkan
utang baru perlu dipertimbangkan berbagai alternatif sumber
dana, mata uang, tingkat bunga, dan jangka waktu yang berbeda-beda, untuk
memperoleh biaya utang yang relatif rendah. Diversifikasi juga digunakan untuk
memperluas basis investor SBN dan kreditor, sehingga Pemerintah tidak bergantung
pada satu golongan investor atau kreditor yang dapat melemahkan posisi tawar
Pemerintah.

4. Transparansi dan
Akuntabel

Pengadaan utang digunakan
secara optimal dan efisien, transparan, dan
dapat dipertanggungjawabkan serta diperoleh dari hubungan yang saling
menguntungkan.

5. Bebas Ikatan

Pengadaan PLN tidak
boleh didasari oleh ikatan politik maupun ikatan lainnya yang dapat merugikan
negara.

6. Menjamin
Kesinambungan Fiskal

Pengadaan utang harus
dikaitkan dgn
kemampuan membayar kembali, bersifat sementara dan dapat diterima sepanjang
tidak ada ikatan politik, serta dgn persyaratan yang tidak
memberatkan negara.

7. Mekanisme APBN

Pengadaan pinjaman dikelola
dalam mekanisme APBN yang dalam pelaksanaannya dituangkan dalam bentuk program
dan kegiatan.

8. Menunjang
Pertumbuhan Ekonomi

Kegiatan yang dibiayai dari utang harus
memberikan dampak positif terhadap pertumbuhan ekonomi dan pemerataan
kesejahteraan masyarakat.

Utang dilakukan dengan
mengedepankan prinsip kehati-hatian. Ketika akan berutang pemerintah harus
mempertimbangkan resiko dan jatuh temponya. Resiko yang tidak terkendali
nantinya akan memberikan dampak yang buruk bagi cadangan kas pamerintah. Hal
ini terlihat dari besarnya porsi pembayaran bunga dan cicilan pokok utang.
Begitu pula dengan jatuh tempo pinjaman. Periode yang singkat juga akan
membebani APBN.

Pada dasarnya, tujuan
pengelolaan utang dalam jangka panjang adalah meminimalkan biaya utang dengan
tingkat resiko yang semakin terkendali (tingkat resiko rendah). Tujuan
pengelolaan utang dapat dibagi dalam periode waktu terdiri atas:

1. Tujuan Jangka Panjang

a. Mengamankan kebutuhan pembiayaan APBN melalui utang dengan
biaya minimal pada
    tingkat risiko terkendali, sehingga
kesinambungan fiskal dapat terpelihara. 

b.  Mendukung upaya untuk
menciptakan pasar Surat Berharga Negara (SBN) yang dalam,
     aktif dan likuid.

          
2. Tujuan Jangka
Pendek

            Memastikan tersedianya dana yang cukup untuk menutup defisit
anggaran dan
  membayar kewajiban pokok utang secara
tepat waktu dan efisien.

Dalam mencapai tujuan tersebut, diperlukan
panduan dalam pengelolaan utang yang diwujudkan melalui penyusunan strategi
pengelolaan utang, baik jangka panjang maupun jangka pendek.  Dengan strategi
pengelolaan utang negara berperan untuk:

a. memberikan pedoman umum kepada setiap unit/lembaga/otoritas
yang terkait dengan
     pengelolaan utang agar proses
pengambilan keputusan merefleksikan keselarasan antar
     kebijakan pengelolaan utang, fiskal,
moneter dan pengembangan pasar keuangan;

b. memberikan keyakinan kepada semua pihak yang berkepentingan
dengan
     penyelenggaraan keuangan negara
bahwa utang Pemerintah akan dikelola secara baik
     dan bertanggung jawab melalui suatu
proses pengelolaan utang yang transparan dan
     akuntabel;

c. memfasilitasi penyusunan indikator kinerja utama (KPI/Key
Performance Indicator) unit
    pengelola utang;

d. menerapkan praktek pengelolaan utang yang lazim di seluruh
dunia untuk mencapai
    pengelolaan utang yang baik (sound
debt management).

Agar dapat melakukan
pengelolaan yang baik, terdapat beberapa kebijakan yang dijadikan pedoman. Hal
ini dimaksudkan supaya kebijakan utang yang diambil nantinya tidak berdampak
pada pengurangan kemampuan pemerintah dalam memenuhi kewajibannya yaitu
memberikan kesejahteraan rakyat. Beberapa kebijakan tersebut antara lain:

a. Defisit anggaran dibatasi
maksimal 3% dari Produk Domestik Bruto.
    Jumlah pinjaman dibatasi maksimal 60% dari
Produk Domestik Bruto.

b. Tidak ada agenda politik yang dipersyaratkan oleh pihak
kreditor;

c. Persyaratan lunak (jangka panjang, biaya relatif ringan),
terutama dari multilateral dan
    kreditor bilateral.

d. Tambahan neto pinjaman luar negeri dianggarkan negatif
sejak 2004, artinya jumlah
    pembayaran kembali utang dianggarkan
lebih besar dibanding dengan jumlah penarikan
    pinjaman luar negeri baru;

e. Mengutamakan penerbitan Surat Berharga Negara (SBN) Rupiah
di pasar dalam negeri,
   dengan maksud:

1)    Mewujudkan kemandirian
dalam pembiayaan APBN;

2)    Mendukung pengembangan
pasar modal dengan memperluas basis investor
                   melalui diversifikasi
berbagai instrumen investasi bagi masyarakat;

3)   Membantu pengelolaan
likuiditas pasar  misalnya melalui penerbitan
                  instrument pasar uang
Membantu pengelolaan likuiditas pasar, misalnya
                  melalui penerbitan
instrument pasar uang (SPN).

f. Membuka
akses sumber pembiayaan di pasar internasional (global bond, global sukuk,
   samurai bond) untuk
meningkatkan posisi tawar Pemerintah sebagai peminjam (upper
   hand borrower).